BRON: EenVandaag 31-03-2018
Te veel nachtvluchten, overschrijding van de geluidslimieten en vliegtuigen die massaal afwijken van voorgeschreven vliegroutes. De Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) behoort toezicht te houden op de luchtvaartsector om omwonenden tegen overlast te beschermen. Maar in de praktijk blijkt de toezichthouder vooral een tandeloze tijger.
Een jaar of elf wonen Richard Abbenhuis en Bé Bosman in de Rotterdamse wijk Schiebroek, op een relatieve steenworp afstand van Rotterdam The Hague Airport. In het begin hebben ze van het vliegverkeer nog amper last, maar sinds een paar jaar vliegen de toestellen, zeker in de drukke zomermaanden, steeds vaker rakelings over de daken. “Het gaat in blokken”, zegt Richard. “In de zomer stijgen er tussen zeven en acht ’s ochtends een stuk of zeven op. Pats-pats-pats. Daar word je hartstikke wakker van. Dan is er even rust tot het volgende blok. Zo gaat het de hele dag door tot elf uur ’s avonds.” Richard en Bé gaan op onderzoek uit en vragen de luchthaven, de verkeersleiding en de milieudienst om uitleg. Wat blijkt: vanwege de toenemende drukte op Schiphol moeten opstijgende vliegtuigen vanaf Rotterdam een net wat andere route vliegen. Waar ze voorheen om Schiebroek heen vlogen, maken toestellen steeds vaker, meteen nadat ze de startbaan hebben verlaten, een bocht over de wijk heen. Maar mag dat wel, vragen Richard en Bé zich af. Immers, de vertrekprocedures, inclusief de te volgen routes, liggen wettelijk vast en schrijven voor dat piloten een vliegpad kiezen om Schiebroek en andere bebouwing heen.
Luchtverkeersleiding heeft vrij spel
Richard en Bé wenden zich tot de toezichthouder op de luchtvaart, de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT). Ze vragen de ILT op te treden tegen de afwijkingen, maar dat blijkt helemaal niet mogelijk. Ja, er liggen routes vast waar piloten zich aan moeten houden. Maar er is ook een uitzondering: wanneer de luchtverkeersleiding een instructie geeft van de route af te wijken, dan moet de gezagvoerder dat opvolgen, zo verklaart de inspectie aan Richard en Bé. “Maar die afwijkingen vinden dus altíjd plaats na een instructie”, zegt Richard. “Wat zijn die in de regels vastgestelde routes dan nog waard? Die zijn een wassen neus.” Rond Schiphol, zo ontdekken Richard en Bé, bestaan er afspraken over het aantal keer dat toestellen mogen afwijken van de voorgeschreven routes. Dat mag niet meer dan in 3% van de vliegbewegingen voorkomen. Maar voor Rotterdam en andere regionale luchthavens zijn dergelijke regels er niet. Bé: “Dat is heel frustrerend. De luchtverkeersleiding heeft de vrije hand. Ze kunnen de toestellen overal naartoe sturen. Of wij er nu last van hebben of niet, dat maakt eigenlijk niet uit.”
Aantal nachtvluchten fors overschreden
Vliegtuigen die massaal afwijken van voorgeschreven routes en daarmee over een woonwijk scheren, het is niet het enige waar omwonenden in Rotterdam tegen ageren. Eind vorig jaar stappen bewoners zelfs naar de rechter omdat het aantal nachtvluchten wordt overschreden en de ILT weigert op te treden. In allerlei beleidsstukken, zo tonen de omwonenden aan, wordt jarenlang gesproken over een limiet van 849 nachtvluchten. Bezorgd over verdere groei in de toekomst dringen de Rotterdammers al in 2009 bij toenmalig minister Eurlings aan op toezeggingen. Die antwoordt in een brief: “Uitgaande van dit aantal (849, red.) zal worden gemonitord teneinde tijdig maatregelen te kunnen nemen om mogelijke ongewenste ontwikkelingen hierin bij te sturen.” Bewoners denken daarmee een afspraak te hebben. Maar de afgelopen jaren wordt het aantal nachtvluchten toch overschreden, tot 1029 vorig jaar. Maar de inspectie grijpt niet in, want: een maximaal aantal nachtvluchten ligt nergens in de wet vast. En zaken die niet in de wet staan kunnen niet worden gehandhaafd. Ook het ministerie spreekt van een “streefwaarde” die door de luchthaven wordt “gemonitord”. Bé: “Dat aantal van 849 komt in allerlei rapporten terug en nu zeggen ze: het is een richtlijn, we kunnen niet handhaven. Je kunt dus niet bouwen op beloftes die gedaan worden door de overheid.” Tot teleurstelling van de bewoners geeft de rechter de inspectie gelijk: zonder wet kan er niet worden opgetreden. Hoewel de omwonenden meteen in hoger beroep gaan, staan ze voorlopig met lege handen.
Akkoord met bewoners genegeerd
Ook bewoners rond Schiphol ageren tegen te veel nachtvluchten. Tien jaar geleden al spreken de luchtvaartsector, bestuurders en bewoners af dat het aantal vluchten tussen 23 uur ‘s avonds en 7 uur ‘s ochtends zal worden teruggeschroefd van 34.000 naar 32.000. In 2012 wordt zelfs afgesproken daar nog eens 3.000 vanaf te halen. Toch blijken de afgelopen twee jaar op Schiphol respectievelijk 33.000 en 32.300 nachtvluchten te zijn uitgevoerd. En opnieuw kan de ILT naar eigen zeggen niets ondernemen, immers: ook voor Schiphol ligt het aantal nachtvluchten niet wettelijk vast. Inmiddels werkt minister Cora van Nieuwenhuizen wel aan het vastleggen van het aantal van 32.000 in wet- en regelgeving. Maar ook dat is nog steeds tegen het zere been van omwonenden en 14 gemeenten, die de sector en de overheid willen houden aan het akkoord om terug te gaan naar 29.000 nachtvluchten.
Een gedogende inspectie?
Een inspectie die niet kan optreden, omdat afspraken niet in de wet zijn opgenomen of omdat er onbeperkte uitzonderingen zijn. Bewoners zien het met lede ogen aan. En rond Schiphol speelt er nog iets anders opmerkelijks: de ILT krijgt drie jaar geleden de opdracht overschrijding van geluidsnormen onder voorwaarden niet te bestraffen. Gedogen, noemen omwonenden het. De minister en de inspectie spreken liever over “anticiperend handhaven” (uitleg: zie kader). De inspectie gaat daarbij na of Schiphol en Luchtverkeersleiding Nederland (LVNL) zich houden aan in 2008 aan de Alderstafel gemaakte afspraken over ‘preferentieel baangebruik’.
Dat betekent dat de verkeersleiding in eerste instantie kiest voor de ‘primaire’ start- en landingsbanen (Polderbaan en Kaagbaan) die het minste overlast voor de omgeving opleveren. Bedoeling is dat deze afspraken in de wet worden vastgelegd, maar tien jaar na de afspraken van Alders is dat nog steeds niet het geval. Maar ze werken wel door in het handhavingsbeleid van de ILT: als de jaarlijks vastgestelde geluidslimieten worden overschreden, maar de sector kan aantonen dat dit komt door dit ‘preferente baangebruik’, treedt de inspectie niet op.
Rechtsvacuüm
De afgelopen jaren is het meerdere keren voorgekomen dat de geluidslimieten zijn overschreden, in een aantal gevallen zelfs fors. De ILT ziet het, conform de instructie van de minister, door de vingers. Er wordt inmiddels al drie jaar anticiperend gehandhaafd, na een experimenteerperiode van meer dan twee jaar. Omwonenden spreken van een ‘rechtsvacuüm dat nu dus al vele jaren duurt en zijn het zat. De oude geluidsnormen worden ‘overruled’ door nieuwe afspraken zonder wettelijke status. Handhavingsverzoeken op basis van de oude normen worden afgewezen. De Inspectie aanspreken op de nieuwe afspraken kan niet, omdat ze nog geen wettelijke status hebben. Vooral in de gemeenten ten zuidoosten van Schiphol, zoals Aalsmeer en Uithoorn, lijden ze onder de afspraken van preferentieel baangebruik. Zo groeit het aantal starts vanaf de Aalsmeerbaan de afgelopen jaar explosief, van 40.000 in 2012 naar meer dan 70.000 vorig jaar. Mede daardoor zijn de grenswaarden in twee handhavingspunten rond beide gemeenten het afgelopen jaar fors overschreden. Toch constateert de ILT dat de verkeersleiding zich keurig aan de afspraken heeft gehouden. In Aalsmeer en omgeving zakt bewoners de moed in de schoenen: het preferente baangebruik had als doel de overlast te beperken, maar in de praktijk blijkt de herrie in het bloemendorp alleen maar te zijn toegenomen. Want de Aalsmeerbaan mag dan op papier wel als een ‘secundaire baan’ gelden, doordat de Polderbaan en Kaagbaan door de groei op Schiphol aan hun grenzen zitten wordt ook de Aalsmeerbaan steeds vaker ingezet.
500 vliegtuigen per dag
Jan Boomhouwer is cynisch geworden door zijn jarenlange gevecht tegen Schiphol. Al 35 jaar woont hij in Aalsmeer. “Ik heb nog meegemaakt dat er maar één baan tegelijk werd gebruikt. Je kon hier weken wonen zonder dat je een vliegtuig zag.” Toen Schiphol eind vorige eeuw twee banen tegelijk in gebruik begon te nemen “brak de pleuris uit”. In 2017 denderen er, naast 70.000 startende toestellen nog eens 30.000 dalende vliegtuigen over Boomhouwers huis. “Het is niet alle dagen hetzelfde. Het kunnen er 500 per dag zijn, maar ook nul. Toch telt het bij elkaar op tot ruim 100.000.” Boomhouwer spoort de ILT de afgelopen jaren meermaals aan tot handhaven, maar vangt steeds bot. In zijn laatste brieven wijst hij de inspectie er op dat de luchtverkeersleiding afspraken over de zogeheten ‘vierde baanregel’ aan haar laars lapt. Die regel bepaalt dat, als er al drie banen in gebruik zijn nog een vierde baan mag worden ingezet, maar dat deze ‘slechts’ 80 vliegbewegingen per dag mag opvangen. Vaak gaat het om de Aalsmeerbaan. Boomhouwer kan met opgevraagde cijfers aantonen dat het maximum van 80 op meerdere dagen is overschreden. “De inspectie zegt vervolgens: deze regel is nog niet vastgelegd, dus kan niet worden overschreden. Mijn mond viel open moet ik zeggen.” Boomhouwer is het vertrouwen in de inspectie verloren. “Die heet heel mooi ‘inspectie voor leefomgeving en transport', maar in de praktijk merken wij dat het stukje leefomgeving niet meetelt. Die pet hangt gewoon aan de kapstok. Er wordt alleen maar voor transport gewerkt.” Volgens Boomhouwer kan de ILT best handhaven. “Maar dat is natuurlijk tegen het zere been van de minister en de sector.” Hij stapt naar de rechter om alsnog zijn gelijk te krijgen. Op 3 april dient een kort geding tegen de inspectie.
Niet de koninklijke weg
Deskundigen aan wie EenVandaag de gang van zaken rond Schiphol voorlegt, reageren verbaasd en spreken onomwonden van een gedoogbeleid. “Het ministerie noemt het anticiperend handhaven”, zegt Annetje Ottow, hoogleraar Economisch Publiekrecht aan de Universiteit Utrecht en gespecialiseerd in toezicht en handhaving. “Maar het is natuurlijk anticiperend niet-handhaven.” Ottow geeft omwonenden gelijk dat er sprake is van een ‘vacuüm’. Volgens haar zouden ze bij de civiele rechter kans hebben door te bepleiten dat de overheid zich schuldig maakt aan een onrechtmatige daad.
De Staat moet zijn verantwoordelijkheid nemen en kan niet volstaan met polderoplossingen. De ILT zou moeten zeggen: dit heeft te lang geduurd, we gaan ingrijpen op basis van de oude, geldende normen.
Hoogleraar Economisch Publiekrecht Annetje Ottow
Ottow krijgt bijval van Philip Eijlander, hoogleraar staats- en bestuursrecht aan de Universiteit van Tilburg en oud-directeur Toezicht van het ministerie van Sociale Zaken. Hij noemt anticiperend handhaven een tijdelijk noodverband dat niet te lang mag worden gebruikt. “Bestuurlijke afspraken worden hier door het ministerie ingezet als een alternatief voor wetgeving. Dat beperkt de ILT in de handhaving en maakt het voor omwonenden lastig te procederen.” Of daar een doelbewuste strategie achter schuil gaat? Eijlander durft het niet te zeggen. “Het is in ieder geval niet de koninklijke weg.”
'Handhaven op beleid in ontwikkeling wordt een rommeltje'
Emeritus hoogleraar toezicht Ferdinand Mertens leidde zelf van 2000 tot 2005 als Inspecteur-Generaal de voorganger van de ILT, de Inspectie Verkeer en Waterstaat. Hij is stellig in zijn eerste reactie: “Anticiperend handhaven kan niet. Een toezichthouder heeft altijd te maken met de bestaande wetgeving, daar kan hij niet boven- of onderuit. Wanneer nieuwe wetgeving te lang op zich laat wachten dan is dat jammer, maar voor de toezichthouder verandert er niets.” Kortom, zegt Mertens, gewoon handhaven dus. Bij het tweede contact nuanceert Mertens zijn eerste reactie enigszins. “Wanneer al voor anticiperend handhaven wordt gekozen dan zou dat een korte termijn moeten betreffen. Bijvoorbeeld niet langer dan een wetswijziging ‘normaal’ duurt, dus maximaal anderhalf jaar. Het zou zeker niet aanvaardbaar zijn wanneer de nieuwe regelgeving nog niet uitgekristalliseerd is, want dan ontstaat er een rechteloze situatie.” Mertens wijst op de afhankelijke situatie van de inspectie. “De ILT zal de aanwijzing van de minister altijd moeten volgen want ze is volledig ondergeschikt aan de minister. Ministers willen wel vaker dat er gehandhaafd wordt op beleid in ontwikkeling. In mijn tijd heb ik mij daar altijd tegen verzet omdat het heel gauw een rommeltje wordt.” Mertens is verbaasd dat het aantal overeengekomen vliegbewegingen (nog) niet gehandhaafd wordt. “Dat vind ik vreemd. Het lijkt me een cruciale grootheid en technisch redelijk makkelijk te handhaven vanuit de boekhouding van Schiphol.”
Handhaven met twee handen op de rug
Ook bij een aantal Kamerfracties groeit het ongeduld met de wegkijkende inspectie. Behalve dat de ILT niet kán optreden is GroenLinks-Kamerlid Suzanne Kröger ook bezorgd over de kennis en capaciteit bij de dienst. De Onderzoeksraad voor Veiligheid (OVV) maakte daar in een rapport over de veiligheid op Schiphol vorig jaar kritische kanttekeningen over. De luchtverkeersleiding liet in interviews met de OVV doorschemeren zich af te vragen of de ILT wel over voldoende kwaliteit en expertise beschikt om goed toezicht te kunnen houden. Kröger bepleit om die reden een onderzoek door de Algemene Rekenkamer naar de staat van de ILT. Maar de kritische geluiden klinken niet alleen door vanuit de oppositiebankjes. “Ik vind het heel pijnlijk om te zien dat het nu al 5 jaar duurt dat er wel een wet is, maar niet wordt gehandhaafd omdat er een nieuwe wet aan zit te komen”, zegt D66-Kamerlid Jan Paternotte. “Dan hebben mensen het gevoel dat ze in het ootje worden genomen en dan snap ik dat die mensen geen zin meer hebben om de luchtvaart in Nederland nog te laten groeien.” Paternotte wil dat minister Van Nieuwenhuizen een einde maakt aan het gedogen. “Ze moet dit gaan oplossen en zorgen dat mensen weer vertrouwen krijgen. Dat ze niet in de maling worden genomen. Ik verwacht dat ze dat nu sneller doet, want het afgelopen half jaar is er nog geen vooruitgang geweest.”
Schiphol is een rekenmodel geworden
Intussen zuchten omwonenden onder de overlast én maken ze zich nog meer zorgen over de toekomst. Want de nieuwe normen en afspraken (het preferente baangebruik) worden dan wel gepresenteerd als “beter dan hoe het was”, in de omgeving van Schiphol zijn ze daar niet van overtuigd. Het nieuwe stelsel zal immers ook betekenen dat de 35 handhavingspunten rond de luchthaven helemaal verdwijnen. Handhaven gebeurt dan alleen nog op een totale hoeveelheid geluidsoverlast die Schiphol mag produceren en de afspraken over het preferente vliegen. Maar juist dat deed de overlast in Uithoorn, buurgemeente van Aalsmeer, exploderen, constateert ook wethouder Hans Bouma. “Bewoners voelen zich voor de gek gehouden”, aldus Bouma. “En ik eigenlijk ook.” Schiphol, Hans Alders en het ministerie ermee confronteren heeft weinig zin.
Op papier klopt altijd alles. Schiphol is zo langzamerhand een rekenmodel geworden. Maar er wordt vergeten hoe het in de praktijk is. Wat beleven de bewoners nu echt op de grond?
Volgens Jan Boomhouwer is de oplossing simpel. De ILT moet alsnog gaan handhaven op basis van het oude stelsel, ook al heeft dat verregaande consequenties. “Het betekent dan dat er helaas minder kan worden gevlogen. Maar dat hoort er bij als je grenswaarden hebt afgesproken. Dan moet je je daar aan houden en de pijn lijden die daar bij hoort.”
HOE WORDT TOEZICHT GEHOUDEN OP GELUIDSOVERLAST SCHIPHOL?
Anders dan veel mensen denken wordt het geluid van vliegtuigen niet gemeten maar berekend. Schiphol becijfert zelf jaarlijks op basis van allerlei gegevens, zoals het aantal vliegbewegingen, de routes, de vlieghoogtes en het type toestellen, hoeveel geluid er te verwachten valt. De berekening vindt plaats aan de hand van een wettelijk voorgeschreven methode en levert een ‘grenswaarde’ op, een harde limiet aan de hoeveelheid lawaai die geproduceerd mag worden. Een dergelijke grenswaarde wordt berekend voor 35 verschillende plekken, zogeheten handhavingspunten, in de omgeving van Schiphol.Aan het eind van het jaar wordt, aan de hand van het daadwerkelijke vliegverkeer, nagegaan of de sector (Schiphol en Luchtverkeersleiding Nederland) in deze 35 verschillende handhavingspunten binnen de grenswaarden is gebleven of ze heeft overschreden. Het is de ILT die toezicht moet houden of de sector zich aan de afspraken rond geluidsoverlast houdt. Jaarlijks rapporteert de inspectie daarover in een ‘handhavingsrapportage’.
Uit de rapportages van de afgelopen jaren blijkt dat diverse keren grenswaarden zijn overschreden: Schiphol produceerde meer herrie dan toegestaan. Sinds 2015 heeft de ILT formeel de opdracht bij haar toezicht rekening te houden met nieuwe afspraken, die in 2008 zijn ontstaan aan de Alderstafel, het overlegorgaan rond Schiphol. Die afspraken, die nog altijd wettelijk vastgelegd moeten worden in een zogeheten Nieuw Normen en Handhavingsstelsel (NNHS), houden in dat de luchtverkeersleiding in eerste instantie de Polderbaan en de Kaagbaan inzet, omdat deze voor minder hinder zorgen voor de omgeving. Dit wordt ‘preferentieel baangebruik’ genoemd. Leidend is een tabel waarin mogelijke baancombinaties zijn opgenomen, aflopend in de mate waarin deze hinder veroorzaken. Bij overschrijdingen van de grenswaarden gaat de ILT na of deze verklaard kunnen worden door dit preferentieel baangebruik.
Als Schiphol en LVNL kunnen aantonen dat dit inderdaad het geval is, dan volgt er geen sanctie. Over de toekomstbestendigheid van het nieuwe normenstelsel bestaan zorgen. De afspraken rond het preferente baangebruik hebben immers als consequentie dat er gemiddeld 18 keer per dag van baan moet worden gewisseld op Schiphol. De Onderzoeksraad voor de Veiligheid (OVV) kraakte daar kritische noten over in een vorig jaar verschenen rapport over de veiligheid van het vliegverkeer op de luchthaven. Volgens de OVV zijn de vele wisselingen, bedoeld om de omgeving te ontzien, een potentieel risico voor de veiligheid. Een aanbeveling van de onderzoeksraad is dan ook het aantal baanwisselingen terug te brengen.
REACTIE MINISTER VAN NIEUWENHUIZEN
Het nieuwe stelsel voor Schiphol heeft tot doel dat omwonenden minder geluidsoverlast van vliegtuigen hebben dan met het oude stelsel. Ik ben nu bezig dit stelsel (normen- en handhavingsstelsel NNHS) wettelijk te verankeren in het Luchthavenverkeerbesluit (LVB). Vooruitlopend daarop worden de nieuwe normen al gehanteerd omdat het nu al voor minder geluidsoverlast kan zorgen. De inspectie ILT hanteert de bestaande grenswaarden voor geluid. Constateren zij een overschrijding van een grenswaarde, dan wordt deze ook al getoetst aan het nieuwe stelsel. Omdat de wettelijke verankering er nog niet is, wordt dit anticiperend handhaven genoemd. Dat betekent dat als er een overtreding is op het oude bestaande stelsel ze hierop kunnen handhaven. Dit doen zij alleen als het ook een overtreding is in het nieuwe stelsel. Dus als bijvoorbeeld een baan wordt gebruikt die volgens de regels van het oude stelsel niet zou mogen, maar volgens het nieuwe stelsel wel voor minder geluidsoverlast zorgt, dan treedt de ILT hier dus niet tegenop.
Er wordt nu gewerkt om het nieuwe stelsel in te voeren, maar we moeten zorgvuldig alle stappen doorlopen. De regelgeving waarmee NNHS juridisch wordt verankerd zal naar verwachting in de tweede helft van het jaar aan de Tweede Kamer worden aangeboden. Hiervoor dient eerst het Milieueffectrapport Schiphol, waarin de milieueffecten van 500.000 vliegtuigbewegingen in kaart wordt gebracht, afgerond te worden. Het MER zal medio dit jaar opgeleverd worden door de initiatiefnemer Schiphol. Zodra het NNHS in de regelgeving verankerd is, zal er op basis van dit nieuwe stelsel NNHS gehandhaafd worden.De luchtvaart kan niet zomaar groeien. Schiphol heeft aangegeven de afspraak te respecteren van het harde plafond van 500.000 vliegtuigbewegingen per jaar tot en met 2020. Zoals gezegd handhaaft de ILT de bestaande grenswaarden voor geluid en anticipeert daarbij ook op de nieuwe norm.
Bij dit artikel horen video fragmenten. U kunt het volledige artikel + de videofragmenten bekijken op de site van EenVandaag